专家观点 | 新时代城乡融合发展的体制机制创新

发布日期：2024/11/14　　来源：

      如何通过体制机制创新推动城乡融合发展已成为我国实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化的根本保障。中国社会科学院学部委员、农村发展研究所所长魏后凯研究员于11月9日在北京大学2024年乡村振兴论坛中作了题为《新时代城乡融合发展的体制机制创新》的主旨报告，从城乡融合发展的科学内涵、重要切入点、体制机制障碍与创新等方面详细阐述了我国城乡融合发展的现状、难点以及未来的改革方向。

一、从统筹到融合：城乡发展政策的演变

      魏后凯所长指出，自2003年党的十六届三中全会提出“统筹城乡发展”以来，城乡融合发展政策逐步完善，从十六届三中全会提出“统筹城乡发展”到十八大报告中明确指出“推动城乡发展一体化”，再到十九大报告强调“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，国家政策走向愈发深入，既反映了中央政策的一脉相承，又符合新时代的阶段特征和具体要求。其中，这三个概念的共同点是始终把城市与乡村看成是一个相互依存、相互融合、互促共荣的发展共同体，并以促进城乡要素自由流动、平等交换和均衡配置，推动形成城乡良性互动、深度融合、协调发展和共同繁荣为目标。三者的差异则体现为“城乡统筹发展”强调政府的统筹作用；“城乡发展一体化”强调一体化目标；“城乡融合发展”涉及城乡发展多维度、各领域和全过程，强调双向融合互动和共建共享，是实现城乡共荣和一体化的重要途径。

二、县域是推进城乡融合发展的重要切入点

      在探索城乡融合发展的有效路径上，魏后凯所长指出，从总体上看，县域是现阶段推进城乡融合的有效地域单元。这一方面是由县域的地域范围和基本特征决定，县域面积大体适中，城乡联系较为紧密，通勤距离和交易半径不大，融合和迁移成本较低，便于全域推进城乡融合发展。数据显示，2020年，中国1868个县域的平均人口规模约40万人，行政区面积约4600平方公里。另一方面，相对适中的规模和良好的城乡联系使得县域具备了较低的融合和迁移成本，有利于农业劳动力就地就近迁移。农民工迁移数据的变化趋势一定程度上印证了这一观点。具体而言，外出农民工占农民工总量比重由2010年的63.3%下降到2023年的59.3%、外出农民工跨省比重由2009年的51.2%下降到2023年的38.2%、跨省农民工占农民工总量比重由2009年的32.4%下降到2023年的22.7%。

      魏后凯所长进一步结合二十届三中全会提出的“统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”，对县域在其中扮演的角色展开了论述。首先，有必要厘清三者之间的关系，新型工业化为新型城镇化、乡村全面振兴提供了驱动力和产业支撑，为农村劳动力转移提供机会；新型工业化为新型城镇化、乡村全面振兴提供了驱动力和产业支撑，为农村劳动力转移提供机会；乡村全面振兴则为新型工业化、城镇化提供坚实基础，保障劳动力、土地等生产要素以及农产品和生态产品供应。三者之间是一种相互支撑、互促共进的关系。其次，魏后凯所长重点强调了三者的统筹不能简单照搬到县域层面，尤其是处于限制开发和禁止开发区域的县域。在统筹过程中，统筹的核心是新型城镇化和乡村全面振兴，其城镇化规模应与其承担的生态功能相适应和资源环境承载能力相匹配。

      魏后凯所长强调，以县域为重要切入点推进城乡融合发展是从全国总体上看的，各地要从自身实际出发因地制宜推进城乡融合发展。首先，推进城乡融合发展的有效地域单元与其所处的发展阶段紧密相联，各地适宜的有效地域单元有所差异。从全国总体看，县域是现阶段的有效地域单元。但考虑到2022年长三角（江浙沪）城镇化率达到76.13%，人均GDP超过2万美元，已经跨越中等发达经济体的门槛，对于长三角、珠三角等有条件和能力提高统筹层次的沿海发达地区而言，应以地级市作为地域单元。与此同时，对于上海、北京等直辖市以及一些经济实力较强的副省级城市，其城镇化率已经接近90%，应在都市圈甚至更大的范围内来推进城乡融合发展。

三、当前城乡融合发展面临的体制机制障碍

      魏后凯所长指出，近年来，我国城乡融合发展快速推进，取得了阶段性的显著成效，但过去长期形成的城乡分割体制机制尚未从根本上消除。城乡收入差距是反映分割程度的重要指标，尽管城乡居民人均可支配收入之比由2007年最高时的3.14下降到2023年的2.39，目前城乡居民收入相对差距仍处于高位，比1985年高28.5%，远高于发达国家的水平；而且城乡居民收入的绝对差距仍在不断扩大。

      城乡融合发展的体制机制障碍主要包括以下几个方面：一是人口流动障碍。一些超大特大城市仍存在就业户籍限制，采取带有歧视性的积分落户制度，城市居民迁往农村尚缺乏制度性安排。例如，2023年度广州市积分入户指标为1.5万个，较2022年度增加2000个；二是资本流动障碍。目前对城市资本下乡仍存在认识误区和体制障碍，对下乡资本监管不力，管理制度不完善；在中西部一些欠发达县域，至今仍存在存款大于贷款的“存贷差”现象；三是农业转移人口市民化严重滞后。数据显示，2015年，中国户籍人口城镇化率为39.9%，比常住人口城镇化率低17.4个百分点。到2020年，户籍人口城镇化率提高到45.4%，比常住人口城镇化率低18.5个百分点，“十四五”期间两率差距共扩大1.1个百分点。2021-2023年两率差距虽缩小0.64个百分点，但主要是由常住人口城镇化率增速下降引起的；四是进城落户农民“三权”退出困难。截至2021年底，全国确认村级农村集体经济组织成员9.2亿人。目前中国城镇常住人口中尚有2.52亿农业户籍人口，有4亿多人在农村享受“三权”；五是土地市场城乡分割。主要体现为房地产市场不完整，目前主要是城市房地产市场；六是城乡基本公共服务差距较大，制度尚未完全接轨，基本社会保障均等化难度大。具体而言，绝大部分地区城镇与农村居民低保双轨运行，且城乡居民与城镇职工、事业单位医疗、养老保险相差悬殊

四、展望未来：城乡融合发展的体制机制创新

      党的二十届三中全会中研究了进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题，完善城乡融合发展体制机制是其中的重要组成，主要包括健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度和深化土地制度改革四个方面。魏后凯所长结合三中全会的内容，从以下四个方面提出了城乡融合发展中体制机制创新的抓手。

      一是进一步深化户籍制度改革。改革的重点是恢复户籍的登记功能，按常住人口配置公共资源和提供基本公共服务，应落实二十届三中全会所提出的推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。既要推行按常住地登记户口制度，允许在城镇经常居住、有合法稳定住所或合法稳定就业的人员申请落户在经常居住地；又要实行常住地提供基本公共服务制度，增加常住人口可享有的基本公共服务项目，全面取消在就业地参保等户籍限制，实现基本公共服务由常住地供给、覆盖全部常住人口。

      二是推动城乡要素双向合理流动。改革的重点一方面是畅通城乡人口、资金和技术流动渠道，同时健全“激励+约束”机制，构建城乡要素平等交换、双向合理流动的新格局。既要通过激励加快推动城市资本、人才、技术下乡，又要在约束方面健全监管体制机制，完善乡村振兴负面清单制度。另一方面是推进进城落户农民在农村“三权”的有偿退出。在自愿依规前提下，采用市场化途径解决进城落户农民在农村“三权”的有偿退出，打通进城落户农民退出宅基地与集体经营性建设用地入市之间的通道。

      三是加快建立城乡统一的土地市场。改革的核心一方面是统筹城镇国有和农村集体建设用地管理，尽快制定出台《城乡建设用地使用权出让和转让条例》，确定和规范集体经营性建设用地入市程序和收益分配，建立城乡统一的建设用地征收补偿办法，完善城乡建设用地使用权出让、转让、出租、抵押交易规则，鼓励各地因地制宜探索多元化的农村集体经营性建设用地入市模式。另一方面要以宅基地为突破口，切实保障农民宅基地用益物权，进一步放开宅基地流转限制，扩大交易半径，增加其开放性，逐步将农民宅基地纳入城乡统一的建设用地市场。

      四是推动城乡公共服务普惠共享。魏后凯所长基于我国城乡居保保障水平离“保基本”的目标相去甚远的特征事实，于2022年两会提出关于提高城乡居保基础养老金最低标准和统筹层次的建议。具体而言，一是需要大幅提高城乡居保基础养老金最低标准，并全面改善农村养老服务；二是需要加快基本养老保险全国统筹，必须协同推进城镇职工与城乡居民基本养老保险全国统筹，并做好制度衔接工作，逐步缩小二者差距；三是需要进一步提高统筹层次，在全面实现省级统筹的基础上，尽快实现城乡居民基本养老保险全国统筹。